4.09.2026
di Valeria Giannoni
Spiaggia libera, stabilimento balneare, battigia: quali sono i diritti del bagnante? Il concessionario può impedire l’accesso alla spiaggia? È possibile attraversare uno stabilimento senza pagare? E, una volta raggiunta la battigia, si può sostare con asciugamano, sdraio o ombrellone?
Queste domande, apparentemente semplici, nascondono un articolato intreccio di norme sul demanio marittimo, concessioni amministrative, uso pubblico dei beni demaniali, sicurezza della navigazione e disciplina regionale e comunale degli arenili.
Il principio fondamentale è certamente quello della pubblica fruibilità del demanio marittimo e del libero e gratuito accesso alla battigia e al mare. Tuttavia, da questo principio, non discende automaticamente il diritto di occupare qualsiasi porzione dell’arenile con asciugamani, sdraio o ombrelloni.
Per comprendere quali siano effettivamente i diritti del bagnante occorre, quindi, distinguere tra proprietà pubblica del bene, concessione amministrativa, accesso, transito, sosta e occupazione dell’arenile.
- La spiaggia è un bene demaniale
Il primo dato da cui partire è la natura giuridica della spiaggia.
L’art. 822 del codice civile ricomprende tra i beni appartenenti al demanio pubblico le spiagge, mentre l’art. 28 del codice della navigazione stabilisce espressamente che fanno parte del demanio marittimo «il lido, la spiaggia, i porti, le rade» e ulteriori beni funzionalmente collegati al mare.
La conseguenza è fondamentale: la spiaggia non diventa privata per il semplice fatto di essere affidata in concessione a uno stabilimento balneare.
Il concessionario non acquista la proprietà dell’arenile.
La concessione è, infatti, un titolo amministrativo attraverso il quale la pubblica amministrazione attribuisce a un soggetto il diritto di occupare e utilizzare, entro determinati limiti, un bene appartenente al demanio.
Lo stabilisce l’art. 36 del codice della navigazione, secondo cui l’amministrazione può concedere «l’occupazione e l’uso, anche esclusivo, di beni demaniali» per un determinato periodo e, soprattutto, compatibilmente con le esigenze del pubblico uso.
È dunque improprio parlare, in senso strettamente giuridico, di “spiaggia privata”. La corretta espressione è area del demanio marittimo oggetto di concessione.
- Che cosa viene dato realmente in concessione?
La domanda successiva è decisiva: se la spiaggia rimane pubblica, che cosa acquista il concessionario?
La risposta dipende dal contenuto del singolo titolo concessorio.
La concessione può attribuire al concessionario il diritto di occupare e utilizzare una determinata superficie del demanio marittimo e, nei limiti stabiliti dal titolo e dalla normativa applicabile, anche di farne un uso esclusivo.
Questo non significa, però, che l’intera area concessa diventi sottratta a qualsiasi forma di fruizione pubblica.
L’uso esclusivo riconosciuto dalla concessione deve, infatti, essere letto insieme:
- alle condizioni contenute nel provvedimento concessorio;
- alla normativa statale;
- alla disciplina regionale;
- agli strumenti di pianificazione degli arenili;
- alle ordinanze comunali e delle autorità marittime;
- alle esigenze di sicurezza e soccorso;
- al principio di libero accesso alla battigia.
Il concessionario, pertanto, esercita un diritto di utilizzazione derivato da un titolo amministrativo, non un diritto di proprietà.
- La legge impone il libero accesso alla battigia
Il principio del libero accesso alla battigia trova una precisa base normativa.
La legge 27 dicembre 2006, n. 296, all’art. 1, comma 251, ha previsto, tra gli obblighi gravanti sui titolari delle concessioni demaniali marittime, quello di consentire il libero e gratuito accesso e transito per il raggiungimento della battigia antistante l’area ricompresa nella concessione, anche al fine della balneazione.
La stessa legge, al comma 254, ha imposto alle Regioni, nell’elaborazione dei piani di utilizzazione del demanio marittimo, di perseguire un corretto equilibrio tra le aree concesse a privati e gli arenili liberamente fruibili e di individuare modalità e collocazione dei varchi necessari a garantire il libero e gratuito accesso alla battigia.
La disposizione è particolarmente significativa perché dimostra che il legislatore non ha concepito il rapporto tra spiaggia concessa e spiaggia liberamente fruibile come una contrapposizione assoluta.
La concessione è compatibile con la fruizione pubblica del mare.
- Attraversare uno stabilimento senza pagare: si può?
Sì.
Se per raggiungere la battigia è necessario attraversare un’area oggetto di concessione, il concessionario deve consentire il passaggio secondo le modalità previste dalla disciplina applicabile.
Il pagamento di un servizio balneare — ombrellone, lettino, cabina o altro — non può essere trasformato in una condizione per l’esercizio del diritto di raggiungere il mare.
Non è quindi giuridicamente corretto sostenere: “Questa è la spiaggia dello stabilimento: se non hai pagato, non puoi passare”.
La normativa stabilisce esattamente il contrario: il concessionario deve garantire il libero e gratuito accesso e transito verso la battigia.
La legge n. 296 del 2006 ha, inoltre, affidato alle Regioni il compito di individuare i varchi e le modalità attraverso cui tale diritto deve essere concretamente garantito. Di conseguenza, la concreta configurazione degli accessi può variare da una località all’altra, ma il principio del libero accesso non può essere eliminato dal concessionario.
- Attenzione: accesso non significa necessariamente diritto di occupazione
È proprio a questo punto che occorre evitare un equivoco.
Il diritto di raggiungere la battigia non coincide necessariamente con il diritto di occupare stabilmente una porzione dell’arenile. Sono situazioni giuridicamente differenti.
Il legislatore garantisce espressamente:
- l’accesso;
- il transito;
- il raggiungimento della battigia;
- la possibilità di balneazione.
Non ne deriva automaticamente, invece, che ogni soggetto possa collocare liberamente sull’intera area concessa le proprie attrezzature.
Occorre quindi distinguere:
accesso → possibilità di raggiungere il mare;
transito → possibilità di attraversare l’area necessaria per arrivare alla battigia;
balneazione → possibilità di utilizzare il mare per fare il bagno;
sosta → permanenza sull’arenile;
occupazione → collocazione di oggetti, attrezzature o strutture in modo tale da sottrarre una determinata porzione di spazio alla disponibilità altrui.
La legge tutela in maniera particolarmente evidente i primi tre profili.
Per gli ultimi due, invece, assumono un ruolo determinante il titolo concessorio e la disciplina locale dell’arenile.
- I famosi cinque metri: esiste una regola nazionale?
Qui si trova probabilmente il principale equivoco della materia.
È molto frequente sentire affermare: “I primi cinque metri dalla battigia sono sempre liberi e nessuno può occuparli”. Una simile affermazione, formulata in termini assoluti, non è corretta come descrizione della disciplina nazionale.
Non esiste, infatti, una disposizione statale generale che stabilisca, per ogni spiaggia italiana, una fascia uniforme di cinque metri destinata in ogni caso al libero transito.
La misura della fascia e le modalità concrete di utilizzazione dell’arenile sono spesso disciplinate dalle Regioni, dai Comuni e dalle autorità marittime attraverso i rispettivi strumenti normativi e amministrativi.
Ne consegue che la risposta alla domanda “posso mettere il telo a cinque metri dal mare?” non può essere data senza conoscere la disciplina vigente nel Comune interessato.
- Posso quindi stendere l’asciugamano davanti agli ombrelloni?
Dipende.
Se la zona in cui il bagnante intende collocarsi è una fascia che l’ordinanza balneare o altro provvedimento competente destina esclusivamente al transito e al soccorso, non è consentito trasformarla in uno spazio di sosta.
In questo caso il divieto può riguardare non soltanto gli ombrelloni, ma anche sedie, sdraio, asciugamani o altri oggetti che ostacolino la funzione della fascia.
Il bagnante dovrà quindi verificare l’ordinanza balneare applicabile.
- E se sono davanti a uno stabilimento?
La presenza di una concessione non consente al concessionario di impedire al pubblico di raggiungere la battigia.
Tuttavia, la presenza di un’area concessa non significa neppure che il pubblico possa utilizzare indiscriminatamente ogni sua porzione.
La soluzione deriva dalla combinazione di due principi:
da un lato, il concessionario ha il diritto di utilizzare l’area demaniale nei limiti del titolo concessorio;
dall’altro, il pubblico conserva il diritto di raggiungere gratuitamente la battigia e di fruire del mare.
Il punto di equilibrio deve quindi essere individuato concretamente attraverso il titolo concessorio e la disciplina dell’arenile.
In altri termini: il concessionario non può privatizzare il mare, ma il bagnante non può neppure ignorare le regole che disciplinano l’area concessa.
- Il concessionario può vietare di fermarsi?
Non può farlo semplicemente perché lo desidera.
Il concessionario non è il proprietario del demanio e non dispone di un potere generale di regolamentazione della spiaggia paragonabile a quello dell’autorità pubblica.
Può, invece, far rispettare le prescrizioni derivanti:
- dal titolo concessorio;
- dalla legge;
- dai regolamenti;
- dalle ordinanze balneari;
- dalle prescrizioni di sicurezza;
- dalle disposizioni dell’autorità marittima.
Se, per esempio, un’ordinanza stabilisce che una determinata fascia deve essere lasciata libera per il transito e il soccorso, il concessionario può certamente pretendere che tale prescrizione venga rispettata.
Occorre individuare la fonte giuridica del divieto.
- Il concessionario può impedire l’accesso perché la spiaggia è piena?
Neppure le esigenze organizzative dell’impresa possono, di regola, trasformare il bene pubblico in uno spazio privatizzato.
Su questo punto è particolarmente interessante la giurisprudenza amministrativa più recente. Con la sentenza TAR Campania, sez. VII, 6 febbraio 2026, n. 869, il giudice amministrativo ha affermato che il diritto di accesso al mare presenta rilievo costituzionale ed è riferibile alla fruizione di un bene comune.
Il TAR ha riconosciuto che misure di contingentamento degli accessi possono essere ammesse quando siano realmente necessarie per esigenze di sicurezza e incolumità pubblica, purché rispettino i principi di proporzionalità e ragionevolezza.
Non sono invece legittime limitazioni fondate semplicemente sulle esigenze organizzative o imprenditoriali del soggetto privato concessionario.
La pronuncia contiene un principio di particolare rilievo: la concessione non può determinare una privatizzazione di fatto della fruizione del mare.
- Il ruolo delle Regioni e dei Comuni
La disciplina delle spiagge italiane non può essere compresa guardando esclusivamente un’unica fonte.
Il sistema è multilivello.
La normativa statale stabilisce i principi fondamentali relativi al demanio marittimo e alle concessioni; le Regioni esercitano competenze nella pianificazione e nella disciplina dell’utilizzazione del demanio; i Comuni, nei limiti delle rispettive attribuzioni, intervengono sulla concreta regolamentazione degli arenili attraverso gli strumenti di pianificazione e le ordinanze.
È, quindi, possibile che una regola relativa all’utilizzo della fascia di battigia differisca tra due Comuni.
Per questo motivo, quando nasce una controversia tra bagnante e stabilimento, la domanda corretta non è semplicemente: “Cosa dice la legge italiana?”
Occorre chiedersi:
“Qual è il titolo concessorio e quale disciplina dell’arenile è vigente in quel Comune?”
- Cosa succede se il concessionario impedisce l’accesso?
Il comportamento del concessionario che impedisca arbitrariamente l’accesso alla battigia può assumere rilievo sotto diversi profili.
Innanzitutto, può costituire una violazione degli obblighi derivanti dalla concessione e dalla normativa sul demanio.
La legge n. 296 del 2006 pone, infatti, espressamente a carico dei concessionari l’obbligo di garantire il libero e gratuito accesso e transito verso la battigia.
La legge n. 14 del 2023, nel dettare i principi per il riordino delle concessioni, ha espressamente previsto l’esigenza di mantenere costanti varchi per l’accesso alla battigia e di prevedere conseguenze in caso di ostacoli posti dal concessionario.
La vigilanza sul corretto utilizzo del demanio spetta agli organi pubblici competenti.
Il bagnante, quindi, non deve necessariamente “combattere” con il gestore: in presenza di un impedimento ingiustificato può rivolgersi all’autorità competente, documentando il comportamento contestato.
- Una distinzione fondamentale: “spiaggia libera” e “battigia”
Un altro equivoco molto diffuso consiste nel considerare sinonimi le espressioni spiaggia libera e battigia.
Non lo sono.
La spiaggia libera è un’area del demanio marittimo non affidata in concessione per una determinata utilizzazione esclusiva.
La battigia, invece, identifica la zona immediatamente connessa alla linea di contatto tra mare e terra ed è oggetto di una particolare tutela sotto il profilo dell’accesso e della fruizione pubblica.
Ne consegue che: non tutta la spiaggia libera coincide con la battigia e non tutta la superficie di una concessione può essere considerata sottratta alla fruizione pubblica del mare.
- Il punto di equilibrio tra concessionario e bagnante
La disciplina può essere ricondotta a un equilibrio tra tre interessi.
Il primo: l’interesse pubblico alla fruizione del mare
Il demanio marittimo è destinato a soddisfare esigenze collettive e il legislatore ha espressamente tutelato il libero accesso alla battigia.
Il secondo: l’interesse del concessionario
Il concessionario deve poter esercitare concretamente l’attività per la quale ha ottenuto il titolo amministrativo, utilizzando l’area nei limiti stabiliti dalla concessione.
Il terzo: la sicurezza
La fruizione dell’arenile non può mettere in pericolo il transito, il soccorso, la balneazione o le operazioni di salvataggio.
La soluzione giuridicamente corretta non consiste quindi nel privilegiare sempre e comunque uno dei tre interessi, ma nel bilanciarli secondo la disciplina vigente.
In conclusione: quindi, dove posso mettere l’asciugamano?
La risposta più corretta, dal punto di vista giuridico, è meno semplice dello slogan estivo dei “cinque metri”.
La spiaggia è demanio marittimo.
La concessione non trasferisce la proprietà al gestore, ma attribuisce un diritto di occupazione e utilizzazione dell’area nei limiti del titolo e della legge.
Il concessionario deve garantire il libero e gratuito accesso e transito verso la battigia, anche per consentire la balneazione.
Il bagnante, però, non può automaticamente trasformare qualsiasi spazio della spiaggia in un posto libero dove collocare asciugamano, sdraio o ombrellone.
Per stabilire dove sia possibile sostare occorre verificare la disciplina concreta dell’arenile: titolo concessorio, pianificazione regionale e comunale, ordinanza balneare e prescrizioni di sicurezza.
Se questo articolo ti è stato utile puoi supportarci offrendoci un caffè al seguente link:
https://www.paypal.com/pool/9nbfs22JYM?sr=wccr
Grazie, il tuo supporto è davvero prezioso.